解放軍文職招聘考試中國中央地方關(guān)系的演變-解放軍文職人員招聘-軍隊文職考試-紅師教育
發(fā)布時間:2017-05-13 17:36:01在當(dāng)前從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中,如何正確處理中央地方關(guān)系是一個極為重要的問題。中國歷史上長期是一個單一制的中央集權(quán)制國家。在秦代以來的兩千多年時間里,中央與地方的行政關(guān)系經(jīng)過不斷的調(diào)整,既取得了極其豐富的歷史經(jīng)驗,也出現(xiàn)了多次反復(fù)的沉重教訓(xùn)。在新中國建立后的五十年間,中央地方關(guān)系也同樣經(jīng)歷過一再調(diào)整,其主要特點是集權(quán)與放權(quán)的多次反復(fù)。中央地方關(guān)系體現(xiàn)在政治(包括立法、行政、司法權(quán)力的分配,但主要是行政權(quán))、經(jīng)濟(jì)(主要是財政權(quán))、軍事(主要是軍隊指揮權(quán))等方面,但核心在政治方面。中央與地方的行政關(guān)系的核心是行政權(quán)力的分配問題,其次是雙方的職能配置。歷代中央地方關(guān)系演變中央與地方兩相對立并出現(xiàn)明確的行政關(guān)系,是在春秋后期。其時新出現(xiàn)的地方組織 縣,由諸侯國的國君親自管理,并不分封給大夫,這一新制度標(biāo)志著中央集權(quán)方式的出現(xiàn)。從春秋戰(zhàn)國之際到秦始皇統(tǒng)一天下,并把郡縣制推行到全國范圍內(nèi),經(jīng)過了大約五百年的時間,因此中國中央集權(quán)制國家的形成具有深厚的歷史背景與堅實的社會基礎(chǔ)。從實質(zhì)上說來,所謂中央集權(quán)制指的是中央政府和地方政府的一種分權(quán)形式。中央政府把全國領(lǐng)土劃分成不同層級的行政管理區(qū)域,在各個區(qū)域內(nèi)設(shè)置地方政府,并分配或授于地方政府以一定的行政、軍事、財政、司法等權(quán)力。中央地方關(guān)系實質(zhì)上就是指這兩種權(quán)力之間關(guān)系一、秦漢魏晉南北朝時期中國地方制度的基本原則在秦代已經(jīng)確定,而后遵行千百年不改其實質(zhì)。秦代中央地方關(guān)系最主要的特點有:(一)地方政府只分郡縣兩層,便于中央政權(quán)直接控制。(二)地方官員由皇帝直接任命。(三)對地方官員有嚴(yán)格的監(jiān)察制度,每郡設(shè)監(jiān)御史。西漢初年在部分地區(qū),建立與商周時期實質(zhì)不同而形式相似的封國制度,在行政上與經(jīng)濟(jì)上取得一定的分權(quán)。這種權(quán)力有礙中央集權(quán),因此不斷被削奪,直至名存實亡。西漢中期以后,地方制度又回到實質(zhì)上的郡縣制。西漢在加強(qiáng)中央集權(quán)方面還有兩方面措施。一是縮小郡的幅員,二是建立有效的監(jiān)察體系。兩漢時期雖然嚴(yán)密控制地方,但對于地方官仍給予較大的自主權(quán),如郡太守作為一郡的行政長官,不但具有行政全權(quán),而且還集司法、財政、銓敘、軍事權(quán)力于一身。東漢末年,地方多事,作為監(jiān)察區(qū)的州變成為政區(qū),刺史成為地方官。州的地域范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于郡,刺史又集政、財、軍大權(quán)于一身,中央權(quán)力被嚴(yán)重削弱,形成軍閥割據(jù)的局面。隨之而來的魏晉南北朝時期一直是分裂割據(jù),戰(zhàn)爭頻仍的局面。在戰(zhàn)爭時期,地方官常有便宜從事的權(quán)力,容易形成地方分權(quán)較強(qiáng)的形勢。與此同時從東漢末年已經(jīng)形成的州郡縣三級制又因管理層級增加,上下阻隔較大,更使中央集權(quán)有所削弱。所以魏晉南北朝時期大體是一個弱中央強(qiáng)地方的時期。二、隋唐時期隋代重新統(tǒng)一天下,恢復(fù)中央集權(quán):改革地方政府結(jié)構(gòu)。使州郡縣三級地方政府重新簡化為州縣兩級。取消地方官對僚屬的銓敘權(quán)。兵民分治。唐代政區(qū)承隋而來,但州劃得比隋郡還小,完全消除了地方產(chǎn)生割據(jù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。唐代將使職與差遣制度普遍化。秦代以來的職與官開始分離。許多臨時性的工作一結(jié)束,職務(wù)也就撤消。后來有些固定性的工作也不設(shè)置固定的職位,不任命固定的官員,而以使職充任。這是防止地方官員掌握某種重要權(quán)力形成過強(qiáng)地方分權(quán)的措施。唐代中央政府還采取了一系列集權(quán)措施:建立朝集制度,其主要任務(wù)是上京述職并回地方傳達(dá)重要詔令。這是中央集權(quán)發(fā)達(dá)的標(biāo)志。完善選官制度:為了有效地控制地方,皇帝常常直接任命低級的地方官員。制定地方行政組織的等第,以便官員升遷有序,將縣分為赤畿望緊上中下,將州分為輔雄望緊上中下??己酥贫葒?yán)密。地方官的政績由皇帝直接掌握。同時還有監(jiān)察官員經(jīng)常往返于中央與地方之間,隨時將地方官員的治績或過失向中央?yún)R報,以便做出獎懲決定。三、宋時期:安史之亂以后,唐代出現(xiàn)地方藩鎮(zhèn)割據(jù)的現(xiàn)象。唐代的覆亡,造成了五代十國的分裂局面,其教訓(xùn)就是 君弱臣強(qiáng) ,實際上即是弱中央,強(qiáng)地方。宋代的統(tǒng)治者特別注意接受唐代覆亡的教訓(xùn),在加強(qiáng)中央集權(quán)方面設(shè)計出一整套改革方案來。首先是地方政府結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新,其核心就是將高層地方政府的權(quán)力分散,不設(shè)路一級的單一長官,將這一級政府的權(quán)力分散在轉(zhuǎn)運(yùn)使(主管財賦)、提點刑獄使(掌司法)、安撫使(管治安)、提舉常平使(管平抑物價)身上。同時規(guī)定州有直達(dá)上奏權(quán),使路一級政府虛化。其次,派遣中央朝官擔(dān)任地方官員。以知州代替刺史,以知縣代替縣令。行政區(qū)劃在理念上變成是中央官員的施政分區(qū),地方官員在形式上變成中央官員。第三,重使職差遣,輕固定官職。唐代使職是因事而設(shè),事畢即罷。宋代卻主要依靠使職進(jìn)行正常工作,而閑置正式官員。這些使職由皇帝隨意調(diào)遣,不致養(yǎng)成地方勢力,不致向中央分權(quán)。第四、改變監(jiān)察方式。一方面是逐級監(jiān)察,即以中央御史臺察路級政府,以路級政府察州縣長官。其次同級之間的互相監(jiān)察,如路級政府分為諸監(jiān)司,有互察之法。第三是地方政府長官的副手也有監(jiān)察正職的作用,如通判對知州的權(quán)力就有很大的制約權(quán)。宋代中央地方關(guān)系還有一個注意的傾向,那就是在財政方面中央高度集權(quán),同時在地方路一級政府中,以主管財賦的轉(zhuǎn)運(yùn)使司最為重要,后來甚至以轉(zhuǎn)運(yùn)使為一路的主要官員。上述措施的實行,保證了空前的高度中央集權(quán),最明顯的好處是自宋代以后,中國再未曾出現(xiàn)過分裂割據(jù)的局面。但弊病也很明顯,那就是宋代的積弱。兵眾而不能打仗,官冗而辦事效率低。宋代統(tǒng)治者以為自己中央集權(quán)的措施是輕重相維的典范,其實是內(nèi)重外輕的極致。四、元明清與民國時期元代仍以中央集權(quán)為主,最主要特點是以行省制作為中央控制地方的樞紐。行省本為中央政府組織的派出機(jī)構(gòu),后來又逐漸兼具最高一級地方政府的職能。作為中央派出機(jī)構(gòu),它將地方的權(quán)力集中于自己手中,相當(dāng)于是集中于中央政府。中央政府只要嚴(yán)密控制全國十個左右的行省,就等于控制了全國。作為地方政府,它是一級有實權(quán)的政府,元代路府州縣等級地方政府,在財政、軍事方面幾乎不享受任何分權(quán)的好處,一切權(quán)力都集中于行省。因此元代中央與地方之間在財政與軍事方面的權(quán)力分配體現(xiàn)在朝廷與行省之間。為了防止行省因為權(quán)力過大而成為割據(jù)勢力,朝廷在幾個方面采取了必要的措施。一是在地域上使行省的區(qū)劃與山川形便的原則相脫離。二是在事權(quán)方面行省內(nèi)部實行多頭負(fù)責(zé)制,事務(wù)通過圓署會議議定,由專職官員執(zhí)行。行省負(fù)責(zé)官員中,常常是蒙古人、色目人與漢人交參使用,使之互相牽制。三是對行省的權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格而具體的限制。如行省雖有總領(lǐng)財賦權(quán)力,但支用權(quán)被限制在一千錠以下。司法方面,行省不得擅行誅殺。軍事方面,各地戍兵布置、調(diào)遣,始終由朝廷直接掌握。四是對行省的監(jiān)察嚴(yán)密有效。元代對地方政府的監(jiān)察工作由在中央的御史臺和在江南、陜西的二個行御史臺,以及錯置于行省內(nèi)的二十二個道肅政廉訪司所組成。中央政府牢牢控制行省權(quán)力,又通過行省以控制地方來實現(xiàn)的。明清兩代情況有所不同。明代最高一級地方政府學(xué)習(xí)宋代路的做法,將事權(quán)分散于都(都指揮使司,掌軍事)、布(布政使司,掌民政)、按(按察使司,掌司法)三司手中。此外地方無權(quán)任免官吏。而且重要官員都要皇帝親自批準(zhǔn)。地方用人權(quán)已經(jīng)無存。從明代開始,發(fā)展出一種以題、奏疏請示皇帝,而后由皇帝批準(zhǔn)執(zhí)行(或留中、不準(zhǔn))的工作方式。這種方式使地方的行政權(quán)力更進(jìn)一步縮小。明代軍制的改革使地方軍權(quán)減少到最低限度。在司法方面明代也體現(xiàn)了高度的中央集權(quán),如死刑的決定權(quán)就直接掌握在皇帝手中。監(jiān)察系統(tǒng)的完善也體現(xiàn)了中央集權(quán)的力度。明代中央對地方的監(jiān)察權(quán)威性很高。由中央派出的巡按尤其具有幾乎無上的權(quán)力,同時明代的監(jiān)察體制系統(tǒng)嚴(yán)密,監(jiān)察網(wǎng)覆蓋面極廣,無孔不入,任何官員無不在此一網(wǎng)中,效率極高。清代中央地方關(guān)系的基本特點是以明代為基礎(chǔ)而作進(jìn)一步的改進(jìn)。明代后期發(fā)展起來的總督、巡撫制度,介于地方政府與中央官員之間,到清代更發(fā)展為督、撫分寄制的中央集權(quán)。一方面,督撫的轄區(qū)逐漸調(diào)整到與省的范圍相一致,總督或巡撫成為地方最高一級政府的長官。另一方面,督撫又佩帶欽差式的關(guān)防,代表朝廷監(jiān)臨地方。其權(quán)力是皇帝所分寄,故直接向皇帝負(fù)責(zé),一般不受中央各部院指揮。這樣一來,省級行政區(qū)劃在明清兩代之間沒有實質(zhì)性的變化,但政府層級卻有較大差別。在明代以前,一級政區(qū)對應(yīng)一級政府,但在清代卻不同。三級政區(qū)(省-府-縣)卻對應(yīng)五級政府(督、撫--藩、臬--道員--知府-知縣)。由下而上的公文要層層呈遞,由上而下的指示要層層下達(dá),不準(zhǔn)越級,嚴(yán)密控制。民國建立,雖然使二千余年的皇帝專制制度廢于一旦,但中央集權(quán)的趨勢并沒有根本的改變。民國初年,地方行政制度有重大變化,廢府(州、廳)存縣,同時在省與縣之間設(shè)正式政區(qū) 道。北洋軍閥政府雖欲集權(quán)于中央,但其時勢有未能。南京國民政府時期,中央集權(quán)制又重新得到恢復(fù),地方政府一時成為省縣兩級制,回到秦代的面貌。但兩級制實行起來有明顯的困難。三十年代國民黨政府開始剿共時,采取了一種新型的地方政府形態(tài),即在省以下設(shè)一派出機(jī)構(gòu),稱為專員公署,以之管理部分縣的行政事務(wù),克服了一省管理數(shù)十縣,幅度過大的弊端。新中國成立以來中央地方關(guān)系的變遷中央政府對于中央集權(quán)與地方分權(quán)關(guān)系的調(diào)節(jié),一方面是從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要出發(fā),另一方面,則取決于黨政關(guān)系和政治形勢的發(fā)展。但在改革開放以前,后者的作用一直居于主要方面。改革開放后,隨著 發(fā)展是硬道理 的思想越來越深入人心,這種調(diào)節(jié)就主要取決于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實要求,從而使中央地方關(guān)系的調(diào)節(jié)逐步走上良性的循環(huán)。一、初創(chuàng)時期(1949-51):建國初,中央政府的形式尚未成型。中央人民政府委員會,具有國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)雙重性質(zhì)。地方行政建制,也尚未成形。既在省以上設(shè)立大行政區(qū),又在縣與鄉(xiāng)之間加上區(qū)一級政府。二、規(guī)范時期(1952 55):在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期以后,規(guī)范化的意識開始出現(xiàn)。大行政區(qū)人民政府或軍政委員會先改為行政委員會,后來連這一機(jī)構(gòu)也取消了。第一部憲法和地方政府組織法正式頒布實行,設(shè)立國家主席作為國家元首,設(shè)立最高權(quán)力機(jī)關(guān) 全國人民代表大會,國務(wù)院成為國家最高行政機(jī)關(guān),中央地方關(guān)系明顯趨向于中央集權(quán)。三、放權(quán)時期(1956 59):在中央高度集權(quán)的體制下,形成條條專政,從而限制了地方,管死了企業(yè)。1956年毛澤東發(fā)表《論十大關(guān)系》,傾向于向地方適當(dāng)放權(quán),強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央和地方兩個積極性。中央企事業(yè)單位從1957年的9300多個驟減至第二年的1200多個,下放了88%。四、集權(quán)時期(1959 61):由于權(quán)力下放過猛、過多、過散,中央政府對地方失控,全國的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展陷入無序狀態(tài)。為了扭轉(zhuǎn)這種混亂局面,中央在59年上半年,開始調(diào)整,收權(quán)。加上 大躍進(jìn) 運(yùn)動的徹底失敗,國民經(jīng)濟(jì)處于困難時期,十分需要全國統(tǒng)一協(xié)調(diào),因此從60年起,中央進(jìn)行大收權(quán)。中共中央首先決定在全國范圍內(nèi)重新建立六個中央局,作為黨中央的派出機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對各省市自治區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。黨中央規(guī)定這次收權(quán)的原則是 大權(quán)獨攬,小權(quán)分散 。鐘擺又?jǐn)[回到中央高度集權(quán)狀況。五、黨集權(quán)時期(1961 65)。50年代末的縱向放權(quán)是將一部分屬于中央政府及其所轄部門的權(quán)力下放給地方,而60年代前期的縱向收權(quán)并不是將權(quán)力收歸中央政府及其所屬部門,而是收歸黨的系統(tǒng)。這是政治與行政體制在50年代后期進(jìn)行縱向行政放權(quán)的同時,開始進(jìn)行橫向政治集權(quán)、建立黨政不分體制的必然結(jié)果。而且各大區(qū)在設(shè)立黨的中央局后,并未相應(yīng)設(shè)立同級政府派出機(jī)構(gòu),在這一級,黨政完全一體。1964年,毛澤東提出,在一切部門中都必須實行黨委領(lǐng)導(dǎo)的制度。從此各政府部門和企事業(yè)單位的行政事務(wù)管理權(quán),均由本部門本單位的黨組或黨委統(tǒng)攬。中央與地方、地方與地方之間的政府行政關(guān)系完全被黨內(nèi)的組織關(guān)系所取代,中央集權(quán)的實質(zhì)就是黨中央集權(quán)。再進(jìn)一步變成黨中央主席集權(quán)。六、失范時期(1966-76)。文化革命開始以前,毛澤東就已再次提出權(quán)力下放問題。1969年,他指示把鞍山鋼鐵公司下放給遼寧省。70年底,又提出兩個積極性的觀點。這一時期,國家行政的運(yùn)轉(zhuǎn)處于極不正常的狀態(tài)。文化大革命使國家的政治與行政體制嚴(yán)重癱瘓,黨中央雖高度集權(quán),但是地方卻處于無政府狀態(tài),國民經(jīng)濟(jì)也因此面臨嚴(yán)重危機(jī)。為了使經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn),不能不采取下放權(quán)力的措施。從70年起在 打倒條條專政 的口號下,又進(jìn)行了一次并不成功的大規(guī)模權(quán)力 下放──回收 的循環(huán)。70年中央各民用部門的企事業(yè)單位由1965年的一萬有余下降到五百多個。但是過快的大規(guī)模的權(quán)力下放,使經(jīng)濟(jì)生活陷入混亂,出現(xiàn)了與五十年代末同樣的弊病。1971年 九一三事件 以后,中央逐步收回了大軍區(qū)對省、市、自治區(qū)實行一元化領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力,1973年,鄧小平恢復(fù)工作后,又有計劃地收回了一些不應(yīng)下放的管理權(quán),加強(qiáng)國家對經(jīng)濟(jì)生活的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。七、調(diào)整時期(1977 79)。文化大革命結(jié)束后,為了扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)上的混亂局面,從77年開始,進(jìn)一步調(diào)整中央與地方的財政關(guān)系。首先,加強(qiáng)了鐵路、郵電、民航等部門的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。其次調(diào)整了一部分工業(yè)企業(yè)的隸屬關(guān)系。把在文化革命中下放的一批大型骨干企業(yè)陸續(xù)上收;雖然鄧小平對毛澤東在文化大革命時期的理論、路線、方針、政策作了根本性的調(diào)整,但在中央地方關(guān)系方面,他基本上繼承了毛澤東向地方下放權(quán)力的思想。八、改革時期(1980-- )。對中央與地方及地方與地方的政府間關(guān)系進(jìn)行了較大的調(diào)整:1)1982年新憲法和地方人大與政府組織法,以列舉的方式,規(guī)定了中央與省級政府之間,各級地方政府之間的職權(quán)范圍。2)改革過去的一級立法體制,明確規(guī)定我國的兩級立法體制,擴(kuò)大了省市自治區(qū)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)。3)1980年推出了 劃分收支、分級包干 的財政管理體制4)擴(kuò)大城市政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,由中央部屬和省屬的企業(yè)原則上都下放給所在城市管理。另外通過地市合并,市管縣的改革,擴(kuò)大城市的行政管理范圍,對某些中心城市實行計劃單列,擴(kuò)大中心城市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。這一時期還有一個重要的根本性的變化值得注意,那就是地方性法規(guī)被賦于沖破現(xiàn)行法律政策體制藩籬的功能,一旦地方政府的政策選擇對于該地方的發(fā)展有決定性作用時,地方分權(quán)的意義就不在局限于行政性分權(quán)的范疇,而進(jìn)入政治性分權(quán)的領(lǐng)域。而根據(jù)過去的原則,制定地方法規(guī)應(yīng)以 和國家憲法、法律、政策、法令不抵觸 為前提,因此這一重大變革帶有根本性的意義。這一時期的改革總體上有利經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但新體制的全面確立跟不上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,加上政企關(guān)系一直沒有理順,結(jié)果在中央向企業(yè)和地方放權(quán)以后,出現(xiàn)了地方勢力擴(kuò)大,中央權(quán)力縮小,權(quán)威流失的現(xiàn)象。中央因控制資源有限,對社會的宏觀調(diào)控能力削弱。中央地方關(guān)系走入一個誤區(qū)。為了擺脫這一局面,中央決心在推動市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上,從根本上改變調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系的模式,在分稅制的基礎(chǔ)上確立新型的中央與地方關(guān)系。從94年起,政府間關(guān)系出現(xiàn)了全面再造時期。95年確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的方向,市場經(jīng)濟(jì)開始成為調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿,并直接影響中央地方關(guān)系。此后,中央又加強(qiáng)了宏觀調(diào)控的力度,尤其在金融方面,采取了嚴(yán)格的集權(quán)措施。但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下如何處理中央地方關(guān)系,目前還是處于摸索過程中。