政府公共管理的內(nèi)涵包括哪些？ - 行測知識
政府公共管理的內(nèi)涵包括哪些？減小字體增大字體政府公共管理的內(nèi)涵包括哪些？p161-162
答：地方政府的公共管理，是地方政府職能的具體化，由國家憲法、法律和行政法規(guī)予以規(guī)范監(jiān)督。內(nèi)涵如下：
1.地方公共管理的主體是地方政府，即地方公共權(quán)力的載體和行駛者。
2.地方政府公共管理的客體或?qū)ο?，是轄區(qū)公民和各類團(tuán)體的公共事務(wù)。
3.地方政府的公共管理是國家行政管理在地方上的實施。
4.地方政府公共管理遵循憲政和法治原則，地方政府的各機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員均必須嚴(yán)格依法行政。
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解放軍文職招聘考試公共管理對象-解放軍文職人員招聘-軍隊文職考試-紅師教育
發(fā)布時間：2017-08-19 21:22:161.公共管理對象：是指公共管理主體在進(jìn)行管理活動過程中所針對的對象。公共管理對象包括：公民、社會組織、企業(yè)、社會公共事務(wù)2．公民是公共管理的主要對象：公民是公共管理所要服務(wù)的最終對象；公民是管理中的參與主體。3.企業(yè)的社會責(zé)任決定了企業(yè)是公共管理的對象。4.1公共管理中的公民1. 公民：指具有某一國國籍，并根據(jù)該國法律規(guī)定享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人。2. 公民的基本權(quán)利：平等權(quán)；選舉權(quán)與被選舉權(quán)；言論、出版、集會、游行、結(jié)社、示威自由；人身自由；宗教信仰自由；文化教育權(quán)利；社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利；監(jiān)督權(quán)與請求權(quán)；特定主體權(quán)利。3. 公民的基本義務(wù)：1）維護(hù)國家統(tǒng)一和各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)2）必須遵守憲法和法律、保守國家秘密、愛護(hù)公共財物、遵守勞動紀(jì)律、遵守公共秩序、尊重社會公德的義務(wù)。3）維護(hù)祖國的安全、榮譽和利益。4）保護(hù)祖國、依法服兵役和參加民兵組織的義務(wù)。5）依照法律納稅的義務(wù)6）其他方面的義務(wù)：夫妻雙方實行計劃生育的義務(wù)、父母有撫養(yǎng)未成年子女的義務(wù)、成年子女有瞻養(yǎng)扶助父母的義務(wù)。4.概念辨析 公民與人民：1）范疇不同：公民是與外國人相對應(yīng)的法律概念。人民是指全體社會主義勞動者，擁護(hù)社會主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者。2）范圍不同：我國公民范圍比人民范圍更廣一些。3）后果不同：公民中的人民，享有憲法和法律規(guī)定的一切公民權(quán)利并履行全部義務(wù)；公民中的敵人則不能享有全部權(quán)利，也不能履行某些義務(wù)。4）所指概念不同：公民一般表示個體的概念，是非集合概念，是具體的概念，可以落實到某個人的身上；人民所表達(dá)的是群體的概念，是集合概念。5.公民在公共管理中的地位和角色：1）公民作為公共管理的對象，要旅行公民義務(wù)并接受政府管理：履行公民的基本義務(wù)；公民屬于行政相對人。2）公民作為社會的主人，通過各種途徑參與公共管理。6. 公民參與公共管理的必要性：1）現(xiàn)代公共管理要求公民的參與；2）公共事務(wù)的多樣化發(fā)展要求公民參與；3）自治理論的發(fā)展7. 公民參與公共管理的意義：1）從公民個人層面來看：-通過公民的參與可以保證公民權(quán)的實現(xiàn)；-公民的參與能夠促進(jìn)公民意識的覺醒，提升公民的公共責(zé)任感2）從社會層面來看：-有助于社會資源的整合；-有助于社群意識的形成；-有助于多元文化的形成3）從政治層面來看：-有助于民主政治的發(fā)展；-有助于強(qiáng)化政治體系的代表性和回應(yīng)性；-有助于加強(qiáng)政府的合法性4）從公共管理層面來看：-有助于公共事務(wù)的推行；-有助于公共服務(wù)效能的最大化；-有助于公民對公共利益和公共責(zé)任的重視；-有助于公共服務(wù)品質(zhì)的提高8. 公民參與公共管理的途徑：選舉參與、團(tuán)體參與、公民與政府的接觸、公民實際參與政府決策過程。9.公民參與公共管理的主要途徑：政治參與影響公共決策、參與公共管理決策、公民參與公共政策的執(zhí)行、監(jiān)督公共管理。10.政府和公民的關(guān)系：按照社會契約論的觀點，公民服從政府管理，讓渡一部分自由給政府，是出于理性的需要，為了維護(hù)自己的合法權(quán)益。11. 政府對公民管理的內(nèi)容：1）政府制定法律和規(guī)則，提供有序的社會生活秩序；2）公民必須遵守憲法和法律，以維護(hù)社會共同體的共同利益；3）政府強(qiáng)化服務(wù)意識，并拓寬服務(wù)領(lǐng)域；4）政府提供良好的制度環(huán)境讓公民能夠參與到社會管理當(dāng)中，公民的個人利益能夠得到表達(dá)。4.2企業(yè)與公共管理1.企業(yè)：是從事生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟(jì)活動，通過滿足社會需要獲取利益，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。2.公共企業(yè)：是指持續(xù)存在的、以為社會提供具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)為主要經(jīng)營活動的、具有一定盈利目標(biāo)、受到政府特殊管制措施制約的組織化經(jīng)濟(jì)實體，又稱公益性企業(yè)。公共企業(yè)的首要目標(biāo)：為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。3.公共企業(yè)的特征：1）公共性公共企業(yè)的利潤歸國家所有政府對公共企業(yè)的決策權(quán)的限制公共企業(yè)必須承擔(dān)社會責(zé)任2）企業(yè)性：作為企業(yè)法人，公共企業(yè)是相對獨立的經(jīng)濟(jì)實體，并在一定程度上以獲取利潤為目的。4.公共企業(yè)的分類1）按照資金來源劃分：政府獨資經(jīng)營企業(yè)，民間出資類公共企業(yè)2）按照提供的服務(wù)劃分：公用事業(yè)，路上運輸和郵政服務(wù)，競爭環(huán)境中的企業(yè)，管制機(jī)構(gòu)3）按照經(jīng)營范圍劃分：競爭性領(lǐng)域，部分基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域4）按照分布領(lǐng)域劃分：決定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施領(lǐng)域；基礎(chǔ)工業(yè)領(lǐng)域；關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈的支柱性產(chǎn)業(yè)；某些高科技產(chǎn)業(yè)；對國民經(jīng)濟(jì)起到重要調(diào)節(jié)職能的部門；其他5.公共企業(yè)在公共管理中的作用：1）組織與實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給，彌補(bǔ)和校正市場失靈；2）推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；3）促進(jìn)社會管理職能4）維護(hù)社會公平6.私營企業(yè)：是指由自然人投資設(shè)立或由自然人控股，以雇傭勞動為基礎(chǔ)的營利性經(jīng)濟(jì)組織。私營企業(yè)的主要特征：資產(chǎn)屬于私人所有；存在雇傭勞動關(guān)系；私營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)組織7.私營企業(yè)的種類：個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、有限責(zé)任公司8.發(fā)展私營企業(yè)的意義：1）企業(yè)可以為政府提供資源2）私營企業(yè)的發(fā)展可以提供就業(yè)機(jī)會，減少勞動力就業(yè)壓力。9.政府對私營企業(yè)的管理：遵循市場自發(fā)調(diào)節(jié)的思路，不加以嚴(yán)密干涉，用法律和制度來引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展。10.政府對私營企業(yè)管理的內(nèi)容：政府提供制度框架，提高法制水平，引導(dǎo)私營企業(yè)發(fā)展；政府對私營企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理。
解放軍文職招聘考試第二十五章 公共管理-解放軍文職人員招聘-軍隊文職考試-紅師教育
發(fā)布時間：2017-06-01 21:24:54第二十五章 公共管理教學(xué)目的1.掌握公共管理的基本概念、內(nèi)容、公共管理與行政管理的區(qū)別，公共政策的概念；2.熟悉公共管理發(fā)展的歷史、學(xué)科背景；3.了解我國公共管理的現(xiàn)狀與問題，公共政策的本質(zhì)、類型與功能。第一節(jié) 公共管理概述一、公共管理的概念公共管理（public management）是管理學(xué)中的一個重要分支，是當(dāng)代管理科學(xué)研究和教學(xué)中的一個重要領(lǐng)域。由于政府衛(wèi)生部門的管理實踐大多屬于公共管理的領(lǐng)域或范疇，因此，學(xué)習(xí)和掌握公共管理的有關(guān)理論與方法對政府衛(wèi)生部門的管理實踐者來說尤為重要。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法律學(xué)、社會學(xué)、系統(tǒng)學(xué)等多學(xué)科理論與方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)的管理活動?？梢詮囊韵聨追矫胬斫夤补芾恚?.承認(rèn)以政府為核心的公共部門治理的正當(dāng)性。2.強(qiáng)調(diào)以政府為核心的公共部門對社會治理的主要責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任共負(fù)。3.強(qiáng)調(diào)多元價值。4.強(qiáng)調(diào)以政府為核心的公共部門績效的重要性。5.既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法。6.以公共利益為目標(biāo)。7.將公共行政視為一種職業(yè)，公共管理者視為職業(yè)的實踐者。二、公共管理的對象公共管理的對象為公共事務(wù)（public affairs）。公共事務(wù)是指那些涉及全體社會成員的共同利益、滿足其共同要求，關(guān)系其整體生活質(zhì)量的一系列活動，以及這些活動的最終結(jié)果。按照西方學(xué)者的觀點，公共事務(wù)是相對于私人事務(wù)而言的，但更準(zhǔn)確地說，大多數(shù)國家普遍用公共物品（public goods）的提供，來作為界定公共事務(wù)的主要依據(jù)。公共物品是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個重要概念。所謂公共物品，就是可以擴(kuò)散給社會全體成員、利益不可分割的物品，而無論個人是否想要購買這種物品。這就是說，公共物品是指物品和勞動的利益由社會成員共同享有，它與私人物品能夠加以分割、并分別提供給不同的個人是根本不同的。正是由于公共物品的這種利益不可分割性，以及社會全體成員的利益共享性，決定了公共物品同時具有非排它性和非競爭性兩個基本特征。公共物品的非排它性是指絕大多數(shù)公共物品在技術(shù)上都不易排斥眾多受益者，亦即大多數(shù)公共物品的受益對象具有公眾性，即使某些公共物品在技術(shù)上可以做到排它，但排它的成本十分昂貴，在經(jīng)濟(jì)上難以行得通。例如國防就是一種較為典型的非排它性公共物品。政府負(fù)有維護(hù)國家主權(quán)、尊嚴(yán)和保障國家安全的職責(zé)，政府提供的國防服務(wù)，其受益對象是整個國家內(nèi)的所有公民，而決不是某一特定的群體。公共物品的非競爭性是指由于公共物品所具有的不可分割性以及全體社會成員的利益共享性，決定公共物品常常處于非競爭狀態(tài)。參與公共物品消費的社會成員的消費活動，只要保持在公共物品所提供的最大消費容量的限度之內(nèi)，都不會增加公共物品生產(chǎn)的可變成本。例如政府在市政建設(shè)中為改善市民生活環(huán)境而建造的廣場、綠地、路燈等，以及政府衛(wèi)生部門在疾病預(yù)防控制方面采取的各種措施與健康教育方面的宣傳等，就屬于非競爭性的公共物品，社會成員都可以在廣場、綠地休息、娛樂、享受照明，都可以在疾病預(yù)防控制措施與健康教育宣傳中受益，而并不需要交納任何費用。但是，當(dāng)某種公共物品產(chǎn)生消費競爭時，政府就可能采取某些限制消費人數(shù)的措施如收取一定費用等，例如乘坐公共汽車、享受基本醫(yī)療等，這時這種物品就不再是純粹的公共物品而成為了一種需要限制使用的公共資源了。綜上所述，可知公共事務(wù)最主要的特征是社會性、公益性、非盈利性以及規(guī)模性。三、公共管理的內(nèi)容公共管理是一類重要的人類管理活動，其目的是在明確的權(quán)威和分工基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)公共部門中人與人、人與資源之間關(guān)系，最終實現(xiàn)特定組織的目標(biāo)和組織有效性。公共管理的內(nèi)容主要包括公共政策（public policy）的制定、公共項目的選擇、公共資源的組織、協(xié)調(diào)和控制、公共物品的合理利用與監(jiān)管，以及為社會成員提供各種公共服務(wù)等。（一）公共政策的制定公共政策是指政府為實現(xiàn)一定時期的戰(zhàn)略目標(biāo)而制定的行動準(zhǔn)則和措施，包括法規(guī)、條例、決定、命令、規(guī)則等。公共政策是公共管理過程中最為基礎(chǔ)和重要的部分。制定公共政策是政府最基本的職責(zé)之一，也是公共管理機(jī)構(gòu)實施公共管理的依據(jù)和主要手段。公共政策的制定與實施之所以成為公共管理最為基礎(chǔ)和重要的部分，是因為任何一項公共政策的制定與實施，總是與政府要解決的社會問題緊密地聯(lián)系在一起的。任何時代的政府都會面臨一系列需要解決的社會問題，例如公共交通、公共安全、公共設(shè)施等。例如目前世界各國幾乎都面臨著環(huán)境惡化、人口膨脹、資源短缺等方面的社會問題。但并非社會面臨的所有問題都可以成為公共管理的內(nèi)容，只有當(dāng)某一社會問題的解決屬于政府職責(zé)范圍之內(nèi)，并關(guān)系到眾多社會成員的利益、社會成員共同的生活質(zhì)量時，才屬于公共管理的內(nèi)容，亦即公共管理中社會問題的確認(rèn)是有條件的。這些條件主要包括：問題是客觀存在的，是絕大多數(shù)人普遍關(guān)注的，是在一定時期或一定范圍之內(nèi)必須解決的，它的解決又是與人們生活質(zhì)量的提高或一定社區(qū)的整體進(jìn)步息息相關(guān)的。因而公共性是公共管理中所確認(rèn)的社會問題的最基本的特征。在日常生活中，除了前面所提到的一些社會問題外，諸如教育、文化、社會福利、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、住宅、市政、能源、交通，直至人們的生活方式等，都屬于公共管理的范疇。政府的重要職責(zé)之一，就是要針對公共管理中的問題，按照一定的程序和方法，制定出解決這些社會問題的公共政策，從而促使社會的協(xié)調(diào)與發(fā)展，推動社會的進(jìn)步。（二）公共項目的選擇公共管理中的項目是指公共管理機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的公共政策而采取的具體行動，是把公共政策具體化的過程。在公共管理中，制定政策是至關(guān)重要的，但制定政策的機(jī)構(gòu)不僅僅限于公共管理機(jī)構(gòu)，還包括立法部門，后者在公共政策的制定方面發(fā)揮著更重要的作用，因為原政策幾乎都是由立法部門制定的。公共管理的一項重要任務(wù)就是要貫徹落實有關(guān)的公共政策，使其不僅僅停留在行為指導(dǎo)的層面。而公共項目正是把公共政策具體化，從這個意義上說，公共項目的選擇非常重要。其選擇的原則是：選擇的依據(jù)是公共政策；項目均屬于公共領(lǐng)域，其實施關(guān)系到絕大多數(shù)社會成員的切身利益和生活質(zhì)量。例如人們所關(guān)注的生存環(huán)境問題的改善、人口增長與資源的合理利用、基本醫(yī)療服務(wù)水平的提高、城市道路與交通的改善、社會犯罪的打擊、社會秩序的規(guī)范，以及社會弱勢群體的保護(hù)等等。（三）公共資源的組織、協(xié)調(diào)和控制公共管理中所指的資源具有特定含義和范圍。它是指一定社區(qū)的人們共同擁有的有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)。這些有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)在名義上是每個人都可以享有，但實際上任何人都不可能完全地占有它。這些有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)主要包括：自然資源、公共物品、公共信息、公有企業(yè)以及人力資源等。自然資源是社會賴以存在和發(fā)展的各種自然性物質(zhì)條件，也是一定社會存在、發(fā)展的基礎(chǔ)。例如土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源等。這些資源雖然屬于一定社區(qū)的共同財產(chǎn)，一般不屬于個人所有，但是如何合理使用、開發(fā)，則對社會的整體發(fā)展影響極大，因此自然資源是公共管理的一項重要內(nèi)容。公共物品是指一定社區(qū)內(nèi)所有人都可以享用和受益的公共設(shè)施及其它物品的總稱。它與自然資源的區(qū)別在于，公共物品首先必須是一種勞動產(chǎn)品。如果不是一定社區(qū)所有成員都可以享用，而只為部分人享用的公共物品，則不在公共管理的范圍之列。例如能源、道路、橋梁、交通標(biāo)志、城市的公園等都屬于公共物品，屬于公共管理的內(nèi)容；而那些有一定限制條件的公共設(shè)施如專用道路等，則不屬于公共管理的范圍。需要指出的是，由于不同層級的公共管理機(jī)構(gòu)其管理的地域、范圍不同，因此有些屬于 公物 的物品，不一定都作為公共物品納入公共管理的范疇。公共信息是指一定社區(qū)的全體成員共同擁有和可以享用的各種精神產(chǎn)品，例如經(jīng)濟(jì)信息、科技成果、文化產(chǎn)品等。作為一種資源，信息在現(xiàn)代社會中的作用顯得越來越重要。納入公共管理范圍之內(nèi)的信息，是指那些為一定社區(qū)的成員共同擁有和可以享用的信息，而不是指僅供部分人擁有和享用的信息。公有企業(yè)主要是指由國家投資興辦的國有企業(yè)。公有企業(yè)之所以成為公共管理的一個重要內(nèi)容，最根本的在于這些企業(yè)屬于公眾共同所有的。與公共財產(chǎn)不同的是公有企業(yè)是可以增值的，因此如何保證公有企業(yè)保值增值，成為政府的一項重要職責(zé)。中國目前進(jìn)行的有關(guān)國有企業(yè)的改革與探索，實質(zhì)上就是運用公共管理杠桿，促使國有經(jīng)濟(jì)盡快走出低谷，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為國家創(chuàng)造更多的財富。人力資源是指一定社區(qū)的勞動力、人才所形成的社會資源。作為公共管理的內(nèi)容之一，人力資源管理并不是指一個單位內(nèi)部對人才資源的開發(fā)和利用，而是指一定社區(qū)的共有人才資源的開發(fā)和利用。由于人力資源是社會資源中最活躍、最積極的因素，因此，任何國家的公共管理都不能不關(guān)注這個領(lǐng)域。特別在知識經(jīng)濟(jì)時代到來之際更是如此。公共資源與公共物品一樣沒有排它性，但有競爭性(一個人使用公共資源就減少了其他人的使用)，因此需要具有一定權(quán)威的部門或機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和控制，因而成為公共管理的一項重要內(nèi)容。（四）公共物品的合理利用與監(jiān)管公共物品的最大特點是具有非排它性和非競爭性兩個基本特征，亦即公共物品是任何人不付出代價均可使用，而其使用并不損害他人的效用。這兩個基本特征使其很難禁止某些人不付費而坐享其成，導(dǎo)致 搭便車 ，或占便宜，或不加以愛護(hù)。因此，公共管理的重要內(nèi)容之一就是要保證公共物品的合理利用，其中包括公共物品的提供。古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾經(jīng)說過： 許多人共有的東西總是被關(guān)心最少的，因為所有人對自己的東西的關(guān)心都大于其他人共同擁有的東西。 因此，采取一定的措施對社會成員所共有的公共物品實行有效的監(jiān)管，也是公共管理的一項重要內(nèi)容。（五）為社會成員提供各種公共服務(wù)公共管理中，公共部門為社會成員提供各種公共服務(wù)，是其管理內(nèi)容中極為重要的一個部分。特別是近十年來，由于政府公共職能范圍的擴(kuò)大，對經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的加強(qiáng)，使公共服務(wù)顯得更加重要。在西方一些較為發(fā)達(dá)的國家，由于中央政府與地方政府有較為明確的事權(quán)劃分，因此，公共服務(wù)主要是由地方政府提供的，其涉及的領(lǐng)域也十分寬泛，例如教育、福利、警察、消防、垃圾處理、污水處理等。當(dāng)然，面對日益復(fù)雜的公共事務(wù)，政府在提供各種公共服務(wù)中，也不是沒有選擇的。事實上任何一個國家的公共管理，都不可能把所有公共事務(wù)都包括在其中，并且政府的公共管理以及由此提供的公共服務(wù)，是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化不斷地進(jìn)行調(diào)整的。但就其發(fā)展趨勢而言，公共服務(wù)的領(lǐng)域、范圍的擴(kuò)大似乎在世界范圍有一定的普遍性。中國作為社會主義國家，其公共管理更應(yīng)該隨著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，不斷為廣大民眾提供更多的公共服務(wù)。只有這樣，才能真正體現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨和社會主義性質(zhì)。四、公共管理與行政管理及企業(yè)管理的區(qū)別（一）公共管理與行政管理的區(qū)別行政管理是指以國家權(quán)力為基礎(chǔ)，以國家組織主要是政府機(jī)關(guān)為管理主體，以國家事務(wù)、社會公共事務(wù)以及政府機(jī)關(guān)內(nèi)務(wù)為管理對象的管理活動。公共管理與行政管理有許多共同的地方，如管理主體是以政府為核心的公共部門或政府機(jī)關(guān)；管理的對象包括國家、社會公共事務(wù)等，但公共管理較行政管理的對象與內(nèi)容有所不同，公共管理的對象與內(nèi)容涵蓋面更廣更深。1.對象與內(nèi)容的不同 行政管理的對象主要是行政機(jī)構(gòu)和行政人員的管理和調(diào)度，包括行政制度、行政立法、行政體系的模式、范例與運行機(jī)制，并主要側(cè)重于行政系統(tǒng)(包括政府部門體系)的有序運行與控制；公共管理的對象是公共事務(wù)，內(nèi)容包括公共政策的制定、公共項目的選擇、公共資源的組織、協(xié)調(diào)和控制、公共物品的合理利用與監(jiān)管，以及為社會成員提供各種公共服務(wù)等。顯然，公共管理更關(guān)心的是公共管理機(jī)構(gòu)如何通過開展有效活動去管理公共事務(wù)，對公共管理機(jī)構(gòu)自身的行政制度與組織協(xié)調(diào)并不十分關(guān)心，公共行政部門的功能發(fā)揮構(gòu)成公共管理的核心內(nèi)容。2.公共管理涵蓋面更廣更深 行政管理是以政府行政機(jī)構(gòu)和人員為中心的封閉性的管理，而公共管理是以政府所面臨的公共事務(wù)為中心的開放性的管理，開放性管理是指對現(xiàn)代社會所具有的既非純政府也非純市場、既非純營利性也非純不營利性的交織纏繞的復(fù)雜事務(wù)的管理。對這類事務(wù)的處理超出了傳統(tǒng)行政管理領(lǐng)域，也超出了純經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域管理的范疇。公共管理既重視公共政治環(huán)境，也重視知識、能力與戰(zhàn)略，通過采取知識能力整合和個案研究的途徑，強(qiáng)調(diào)理論與實務(wù)的并重。因此要求公共管理者必須具備解決公共問題、滿足公眾需要、處理公共事務(wù)所需的知識、技能和戰(zhàn)略。（二）公共管理與企業(yè)管理的區(qū)別企業(yè)管理是指對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等全部的管理活動。它要求按照客觀規(guī)律，科學(xué)、合理地組織企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營，有效地利用人、財、物及信息等資源，以取得盡可能大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。公共管理企業(yè)管理兩者之間也有一些相似之處，如都必須履行一般的管理職能，包括計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)與控制等。但是公共管理以及公共管理機(jī)構(gòu)的行為已經(jīng)越來越呈現(xiàn)出其特定的范圍和特殊的規(guī)律，與企業(yè)管理存在著重大差別。1.目的不同 公共管理的目的是要提高人們的生活質(zhì)量，它主要給特定社區(qū)的人們提供非營利性的產(chǎn)品或服務(wù)，其目的是公益性的。而企業(yè)管理主要是通過生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品或服務(wù)，以營利為目的。兩者的目的不同，也就決定了兩種不同類型的管理機(jī)構(gòu)在維持生存方面也會有很大差異。公共管理既然是非營利性的，其生存就不能靠出售產(chǎn)品或服務(wù)來維持，而主要依賴于立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)。相反，企業(yè)管理以營利為目的，則企業(yè)的生存也完全依賴于盈利的多少。正因為如此，公共管理的決策常常要反映公眾或立法部門的傾向性，而企業(yè)管理的決策在很大程度上受市場因素即顧客需求所左右。2.管理限制因素的不同 公共管理的整個過程中都受到法律的限制，即立法機(jī)構(gòu)對其管理權(quán)限、組織形式、活動方式、基本職責(zé)和法律責(zé)任都以條文形式明確予以規(guī)定，這要求公共管理嚴(yán)格地在法律規(guī)定的程序和范圍內(nèi)運行。而對企業(yè)管理來說，法律在其活動中僅僅是一種外部制約因素，服從法律規(guī)則并不是企業(yè)的原初動力，遵紀(jì)守法常常只是盈利的附屬物，其主要運行是在利益軌道上進(jìn)行的。當(dāng)然，企業(yè)經(jīng)營活動必須符合法律規(guī)定。由于兩種不同的制約機(jī)制，所以兩種管理具體運作方式也不同。公共管理機(jī)構(gòu)和管理人員常常對政治氣候十分敏感，并受政治法律思想的影響最直接。所以，它是一種跟政治密切相關(guān)的管理過程。然而，企業(yè)管理主要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行，并不直接為政治所影響，而是按照市場機(jī)制的要求去管理。只要顧客愿意購買，它就會大量地生產(chǎn)以最大限度地獲利。因而經(jīng)濟(jì)氣候是企業(yè)管理的主要影響因素。3.物質(zhì)基礎(chǔ)支柱的不同 公共管理作為對公共事務(wù)的管理，是政府的職能之一。因此，管理所需要的各種物質(zhì)資源主要來自于稅收，有時候也來自于發(fā)行債券，其耗費的資源也是公共的。在這種情況下，公共管理的經(jīng)費預(yù)算屬于公共財政支出，不能任意由公共管理人員支配，而必須公開化，接受納稅人的監(jiān)督。但在企業(yè)管理中，所需要的各種物質(zhì)資源主要來自于投資的回報，來自于所獲取的利潤。因此管理中的耗費屬于企業(yè)的 內(nèi)部事務(wù) ，其他人無權(quán)干涉。相應(yīng)地，經(jīng)費預(yù)算也主要根據(jù)盈利狀況而定。企業(yè)是自主的，其管理所需的物質(zhì)資源也是自主的，不需要公開化。4.管理人員來源的不同 公共管理人員一般是選拔或任命而產(chǎn)生的。選拔公共管理人員在很大程度上要依賴于其政治才干和政治傾向性，而且選拔或任命的程序十分嚴(yán)格，并由專門的部門或機(jī)構(gòu)相對獨立地加以考核、評估。從當(dāng)今的發(fā)展趨勢來看，公共管理人員有職業(yè)化、終身化的趨向。但企業(yè)管理的人員一般根據(jù)其處理特定的具體事務(wù)能力而聘用，能力本身起決定作用，而且企業(yè)管理人員的職業(yè)化、終身化常常是不存在的。如遇企業(yè)倒閉、破產(chǎn)或被解聘，都可能立即甚至永遠(yuǎn)結(jié)束其管理人員的生涯。由于這種 職業(yè)生存 的威脅，所以，企業(yè)管理人員往往辦事會有更高的效率。相比之下，公共管理人員的 職業(yè)生存 壓力小得多，因此如何提高公共管理人員的能力與辦事效率，是目前公共管理中需要研究和解決的問題。5.績效評估的不同 公共管理績效的評估指標(biāo)包括行為的合法性、公眾輿論好壞、減少各種沖突的程度、公共項目的實施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量及其消耗程度等。而企業(yè)管理的主要評價指標(biāo)包括銷售額、凈收益率、資本的凈收益以及生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大程度、市場占有率的提高等。顯然，公共管理的績效評估偏重于社會效益，企業(yè)管理的績效評估則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益。第二節(jié) 公共管理的產(chǎn)生與發(fā)展一、公共管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展公共管理的產(chǎn)生與發(fā)展基于公共行政（public administration），公共行政也稱行政管理，其思想基礎(chǔ)奠定于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的西方國家，誕生于20世紀(jì)初，目前公共管理已經(jīng)走過了公共行政到新公共管理的百年歷程。（一）公共行政的產(chǎn)生與發(fā)展西方公共行政的思想基礎(chǔ)奠定于19世紀(jì)末、20世紀(jì)，其形成還受到20世紀(jì)初企業(yè)管理的重要影響，特別是泰勒的科學(xué)管理原理被成功地運用于公共部門，法約爾等人的管理職能和管理原則的思想也在公共部門得到利用和發(fā)揮。早期的公共行政學(xué)家們在主張政治與行政分離的基礎(chǔ)上，探討了國家行政管理的主要問題，將科學(xué)管理理論運用到了政府公共行政之中，為公共行政建立了基本框架，奠定了現(xiàn)代公共管理發(fā)展的基礎(chǔ)。到了20世紀(jì)二三十年代，在美國政府改革以及科學(xué)管理運動的推動下，為適應(yīng)工業(yè)社會政府管理的需要，公共行政學(xué)作為一門獨立的學(xué)科正式產(chǎn)生，公共行政學(xué)產(chǎn)生以后其理論體系和研究內(nèi)容雖然隨著時代、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、科學(xué)的發(fā)展不斷變化，但其基本范式卻沒有改變，在這種基本范式下，傳統(tǒng)公共行政模式的支配地位一直持續(xù)到20世紀(jì)60年代末70年代初。（二）公共管理的產(chǎn)生與發(fā)展20世紀(jì)60年代以原子技術(shù)、空間技術(shù)、電子計算機(jī)技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標(biāo)志的第三次科技革命，尤其是系統(tǒng)論、信息論、控制論的應(yīng)用和發(fā)展，使西方發(fā)達(dá)國家開始進(jìn)人后工業(yè)社會和信息時代，此時，傳統(tǒng)行政模式固有的弊端日益顯現(xiàn)，政府解決社會問題的能力明顯不足，難以適應(yīng)新時代公共管理的需要。于是從20世紀(jì)70年代開始，美國出現(xiàn)了一種名為 新公共管理 的運動，該運動的目標(biāo)是以解決政府和其它公共部門對公共事務(wù)的管理為核心，通過融合各種學(xué)科相關(guān)知識和方法，創(chuàng)立一個公共管理（尤其是政府管理）的新知識框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實踐發(fā)展的需要。隨后，西方發(fā)達(dá)國家普遍興起了新公共管理（new public management）運動，并很快波及全世界。這場被稱之為 再造政府 、 重塑政府 的新公共管理運動以經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論、私營部門管理和管理主義為理論基礎(chǔ)，其核心思想是主張運用市場手段和企業(yè)管理的方法來改造政府，用一種以市場為基礎(chǔ)的模式來取代官僚制模式。其主要思想可以概括為：1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。2.政府應(yīng)當(dāng)借鑒和采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗。3.政府應(yīng)運用市場方法管理公共事務(wù)，在公共管理中引入競爭機(jī)制。4.政府管理應(yīng)擴(kuò)大民主和參與，廣泛采用授權(quán)或分權(quán)方式進(jìn)行管理。5.政府服務(wù)應(yīng)以市場或民眾為導(dǎo)向，重視提供服務(wù)的效率、績效和質(zhì)量。新公共管理運動反映了當(dāng)代西方公共管理實踐的發(fā)展趨勢，新公共管理范式的出現(xiàn)預(yù)示著人類社會管理模式的一次重大變革。在英、美等國的主要學(xué)術(shù)上，公共管理這一新術(shù)語也逐漸取代公共行政（或行政管理）。（三）公共管理的學(xué)科體系公共管理既是一種管理活動（或管理模式），也是一種理論，一種學(xué)科。作為管理學(xué)分支學(xué)科之一，公共管理由于其多學(xué)科交叉和面向應(yīng)用的性質(zhì)，其學(xué)科邊界并非清晰可辨。但正因為這種邊界的虛擬和模糊，才使得公共管理具有了創(chuàng)新的原動力和成長的生命力，能夠不斷迅速發(fā)展以適應(yīng)公共管理實踐發(fā)展的需要。作為一門學(xué)科，對公共管理可以有廣義和狹義兩種理解，廣義上的公共管理主要研究公共部門的組織管理活動，研究的內(nèi)容主要包括：政府組織的管理活動、第三部門（非營利組織）的組織管理活動、兩者的復(fù)雜互動關(guān)系以及它們與市場部門的相互作用關(guān)系等。狹義上的公共管理則側(cè)重研究公共組織目標(biāo)的實現(xiàn)過程以及相關(guān)的公共組織資源配置活動，研究的內(nèi)容主要包括：公共組織的角色、公共組織戰(zhàn)略管理、公共組織資源管理（如人力資源、財務(wù)資源、物資資源、信息資源等）、公共組織行為管理、公共組織績效管理、公共管理中的責(zé)任與倫理等。但需要強(qiáng)調(diào)指出的是，由于公共管理的多學(xué)科交叉和面向應(yīng)用的性質(zhì)，事實上無論在實踐、研究、教學(xué)中都很難將廣義的公共管理和狹義的公共管理明確地區(qū)分開來。公共管理學(xué)以管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等作為其學(xué)科基礎(chǔ)，同時又包括一系列更為具體的分支或亞分支，例如公共政策學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政法學(xué)等。公共政策學(xué)主要研究公共目標(biāo)和公共政策的制定、執(zhí)行過程。主要內(nèi)容包括公共政策的系統(tǒng)要素、公共政策的環(huán)境、公共政策的制定、執(zhí)行和評估、公共政策的運作規(guī)律、價值分析和優(yōu)化等；公共經(jīng)濟(jì)學(xué)主要研究公共部門組織經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)律性，以及不同公共部門組織之間以及公共部門組織與私人部門組織之間的復(fù)雜互動關(guān)系。主要內(nèi)容包括公共物品或服務(wù)、公共支出、公共預(yù)算、公共收入（稅收、公債）等；行政法學(xué)主要研究行政主體在行政關(guān)系中的資格條件、權(quán)限邊界和法律依據(jù)，以及行政權(quán)監(jiān)督機(jī)制的完善和行政權(quán)監(jiān)督體系的健全。主要內(nèi)容包括行政法基本原則、行政法律關(guān)系、行政組織法、行政行為法（行政行為、行政立法、行政執(zhí)法）、行政程序法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、行政法、行政監(jiān)督與監(jiān)督行政等。二、公共管理發(fā)展的時代背景公共管理的發(fā)展有著重要的時代背景和現(xiàn)實原因。具體分析，在西方發(fā)達(dá)國家導(dǎo)致公共管理興起的時代背景主要有以下幾個方面：（一）政府規(guī)模過分?jǐn)U大及政府角色膨脹導(dǎo)致社會對政府的不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，西方發(fā)達(dá)國家政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張，政府的職能范圍擴(kuò)大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政府大量通過立法管制干預(yù)人民的生活，包括經(jīng)濟(jì)性的管制和保護(hù)性的管制，如此以來，一方面，要求政府投入大量的資源以提供公共服務(wù)，另一方面，政府為支付大量公共開支所采取的重稅政策導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)競爭力的下降和民眾的不滿。政府因此遭受到越來越多的抨擊，對政府的抨擊主要來自三個方面：一是認(rèn)為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是認(rèn)為政府的角色過分膨脹，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供均有替代方法可以運用；三是認(rèn)為政府行事的方法存在問題，因為通過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率。（二）財政與經(jīng)濟(jì)壓力由于第二次世界大戰(zhàn)之后西方大多數(shù)國家都實施了非常詳盡周到的社會福利計劃，為其公民提供了 從搖籃到墳?zāi)?的全過程保障和服務(wù)。隨著政府規(guī)模和活動范圍的持續(xù)擴(kuò)大以及政府對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響范圍和干預(yù)程度的不斷拓深，造成政府每年必須負(fù)擔(dān)龐大的轉(zhuǎn)移性財政支出，拖垮了政府的預(yù)算和經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)滯脹、財政危機(jī)以及失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。另一方面，國際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，各國政府面臨如何促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國際競爭力的問題，在此情況下，思考政府改革以緩解財政經(jīng)濟(jì)壓力與提高國家競爭力成為了必須面對和探討的問題。（三）政府不可治理性的增加（四）新右派學(xué)說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響從20世紀(jì)70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，他們認(rèn)為政府的失靈比市場的失靈更為嚴(yán)重。新右派的信仰者均認(rèn)為私部門領(lǐng)域可引進(jìn)公共部門之中，政治控制可獲得強(qiáng)化、預(yù)算削減、專業(yè)自主性降低、公務(wù)員的工會弱化，以及半競爭性的架構(gòu)可以有效對付官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態(tài)下，親市場、反國家成為一種潮流，公共行政必須求助市場或者類似市場的解決途徑，幾乎成為一種不可置疑的選擇。三、公共管理發(fā)展的學(xué)科背景公共管理的發(fā)展除了時代背景和現(xiàn)實因素以外，還有著重要的學(xué)科發(fā)展的背景。公共管理源于公共行政，而公共行政學(xué)作為一門系統(tǒng)的管理學(xué)科，是在一定的社會歷史條件下把管理學(xué)理論與多種學(xué)科的知識運用于公共事務(wù)的管理過程中產(chǎn)生的。無論是在東方國家還是在西方世界，公共行政的思想都源遠(yuǎn)流長。中國古代的《貞觀政要》、《資治通鑒》，古希臘柏拉圖的《理想國》、亞里士多德的《政治學(xué)》，古羅馬謝雷盧的《共和國》，文藝復(fù)興時期意大利政治家馬基雅弗利的《君主論》、法國政治家讓 布丹的《共和六論》以及近代英國政治思想家洛克的《政府論》、法國啟蒙思想家孟德斯鳩的《論法的精神》和盧梭的《社會契約論》等著作中，都蘊含著十分豐富的公共行政思想。由于這些早期的公共行政思想缺乏系統(tǒng)性和理論化，因而尚未形成一種專門的學(xué)科。1845年，法國科學(xué)家安培提出了建立一門管理國家的科學(xué)的設(shè)想，人們認(rèn)為這是行政學(xué)產(chǎn)生的胚胎。1865年至1868年法國學(xué)者斯坦因發(fā)表七卷本的《行政學(xué)》，首先提出了行政學(xué)的概念。作為一門獨立的學(xué)科，行政學(xué)最早出現(xiàn)于美國。1887年，曾任普林斯頓大學(xué)校長的美國第28屆總統(tǒng)威爾遜（Wilsonian）在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文，主張政治與行政分離，第一次明確地提出應(yīng)該把行政管理當(dāng)作一門獨立的學(xué)科來進(jìn)行研究。這成了公共行政學(xué)誕生的象征性標(biāo)志。以公共部門管理及政府管理作為研究領(lǐng)域的公共行政學(xué)誕生之后，在其百余年的發(fā)展、演變歷程中，其研究的視野、范圍、理論、方法亦不斷地發(fā)生改變和轉(zhuǎn)換，研究的 范式 不斷地被突破。特別是20世紀(jì)70年代以后出現(xiàn)的公共管理學(xué)與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)已大異其趣，公共行政學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了以下不同時期的典范變遷。（一）政治與行政二分法時期這段時期約從1900年至1926年。行政學(xué)者古德諾（F．Goodnow）于1900年提出政治與行政二分法的觀點，主張政治是國家意志的表現(xiàn)，而行政是國家意志的執(zhí)行。行政學(xué)者懷特（Leonard D.White）于1926年亦主張政治不要干擾行政，行政管理系科學(xué)的問題，應(yīng)維持價值中立，而以追求經(jīng)濟(jì)與效率為目標(biāo)。早期的行政學(xué)家將官僚組織和行政效率作為研究的重點，關(guān)注的是研究如何有效運用資源以執(zhí)行政策。（二）行政原則時期這段時期約從1927年至1937年。在這段時期，許多行政學(xué)者關(guān)注建構(gòu) 行政原則 。魏勞畢（WF Willoughby）在《公共行政的原則》中，特別強(qiáng)調(diào)了有一些科學(xué)的行政原則存在，這些原則可以被發(fā)現(xiàn)，行政人員一旦學(xué)會如何應(yīng)用這些原則就可以成為專家。古立克在《組織理論淺說》中提出的PDSDCORB（計劃、組織、人事、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、預(yù)算、報告）被認(rèn)為是行政原則的最佳體現(xiàn)，這些原則可不考慮環(huán)境之因素而適用于任何地方。實際上，在20世紀(jì)40年代之前，公共行政乃立足于兩個基本假設(shè)基礎(chǔ)之上，即政治行政二分法與行政原則。這樣的立足點，使公共行政學(xué)科的發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的缺憾與不足。最大的不足在于忽略了政治環(huán)境對公共行政的影響，缺乏對政治環(huán)境的研究與了解，同時把組織當(dāng)作機(jī)械的東西，忽視了人的心理因素。而所謂的行政原則，往往彼此矛盾。事實上亦不可能適用于所有行政情境。（三）公共行政即政治學(xué)時期這段時期約從1938至1960年。第二次世界大戰(zhàn)之后，由于 政治與行政二分法 和 行政原則 受到人們的普遍質(zhì)疑，公共行政開始向政治學(xué)回歸。政治學(xué)的基本箴言，如民主價值、多元政體、公民參與、社會正義、法治、正當(dāng)程序等重新支配著公共行政學(xué)者的研究和實踐，這時期的公共行政具有強(qiáng)烈的規(guī)范取向。然而這時期的公共行政以建立規(guī)范理論為目的，為知識而追求知識，對改進(jìn)公共行政實務(wù)幫助不大，形成了有 公共而無行政 的現(xiàn)象。（四）公共行政即管理學(xué)時期這段時期約從1960年起，一部分行政學(xué)者不滿政治取向的公共行政研究，從而轉(zhuǎn)向管理領(lǐng)域?qū)で蟀l(fā)展。這一時期的公共行政是建立在這樣的基本假設(shè)基礎(chǔ)之上：一是公共行政與私部門的行政沒有本質(zhì)的區(qū)別；二是強(qiáng)調(diào)一般管理，或類同管理；三是企業(yè)績效優(yōu)于政府績效，而主張效法企業(yè)，提高政府績效。這段時期將公共行政轉(zhuǎn)向管理，為后來的公共管理途徑的發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)。1975年喬治城公共服務(wù)實驗室主任莫什金所領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)間政策管理援助研究委員會對預(yù)算管理局的報告中，提出了公共管理的三個核心要素：政策管理、資源管理、方案管理。這份報告可以說是對公共管理提出一套完整的概念體系。然而，將公共行政等同于一般管理的研究，受到許多學(xué)者的質(zhì)疑。如質(zhì)疑之一是公共管理與私人管理是否相同，因為公共行政與私人的企業(yè)管理有相當(dāng)不同的意識形態(tài)，強(qiáng)調(diào)不同的價值；質(zhì)疑之二是企業(yè)是否比政府有更高的績效?？傊?，公共行政即管理學(xué)的發(fā)展，忽略了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，正是由于這種差異，私部門管理的知識、技能、概念與工具在引入政府部門運用后，產(chǎn)生了格格不入甚至失靈的狀況。（五）公共管理時期這段時期約從80年代起至今，針對傳統(tǒng)公共行政的弊病，有相當(dāng)一批的公共行政學(xué)者試圖將傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向及一般管理的工具取向結(jié)合起來，發(fā)展不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。公共管理對公共行政的傳統(tǒng)主題進(jìn)行了系列創(chuàng)新，它以公共管理問題為核心，融合了來自各種相關(guān)領(lǐng)域的知識，突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織管理學(xué)、管理理論、政策分析、政治學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識和方法融合到公共管理的研究當(dāng)中。公共管理作為一種當(dāng)代政府管理的新模式，提供了一種處理公共管理實踐尤其是政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的關(guān)系的新思路。它幾乎改變了傳統(tǒng)行政學(xué)研究范圍及主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)和行政管理方式，成為當(dāng)代西方公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的主流。四、中國的公共管理及 入世 的挑戰(zhàn)（一）中國的公共管理公共管理與政府的職能密切相關(guān)。政府職能是政府實施對社會公共事務(wù)管理的依據(jù)，也是適應(yīng)國家的根本目的而形成的政府活動的基本方向和基本內(nèi)容。各個國家因政治制度、政體模式不同，政府職能的范圍、功能也不盡相同。作為國家的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府的基本職能是維護(hù)、處理國家的各類公共事務(wù)。由于政府職能是隨著社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷變化的，因此，目前人們常常把政府職能簡單地概括為政治統(tǒng)治職能和公共管理職能，這里所說的公共管理職能，是指國家在實行政治統(tǒng)治之外的一切管理職能，如管理經(jīng)濟(jì)、社會、文化以及其它公共事務(wù)的職能。政府職能發(fā)展變化的總的趨勢是，政治統(tǒng)治職能的弱化和公共管理職能的強(qiáng)化。在公共管理職能中，由于經(jīng)濟(jì)職能和社會管理職能明顯膨脹，以至于有的人將政府的經(jīng)濟(jì)管理職能從公共管理職能中分離出來，使之與政治統(tǒng)治職能和公共管理職能相并列。作為社會主義國家的中國，其政府在社會的公共領(lǐng)域一直發(fā)揮著重要的作用，承擔(dān)著重大的職責(zé)。比如，維護(hù)社會秩序，貫徹政治主張，發(fā)展社會文化和推動經(jīng)濟(jì)增長等。由于社會主義國家政府是建立在以公有制為基礎(chǔ)之上的，中國政府還管理著大量國有資產(chǎn)，正因為如此，在中國的政府職能結(jié)構(gòu)中，公共管理職能占有重要地位。在中國的公共管理中，中央政府主要承擔(dān)著制定方針、政策和一系列規(guī)則的職責(zé)，除了宏觀調(diào)控權(quán)的行使外，大量的公共管理具體事務(wù)主要是由地方政府來承擔(dān)。地方政府之所以在公共管理方面承擔(dān)了更多直接、具體的職責(zé)，是與地方政府所處的地位以及公共管理的客觀要求決定的。首先，從公共事務(wù)的特點來看，政府公共管理涉及到的事務(wù)多數(shù)都是具體的，不是抽象的，而且常常是與公眾的切身利益息息相關(guān)的。作為某一特定區(qū)域的公共機(jī)構(gòu)，地方政府都有確切的地域管轄范圍，在這個管轄范圍內(nèi)，地方政府對本區(qū)域公眾的共同利益有比較全面的掌握和了解，這就使地方政府在實施公共管理的過程中，可以采取更加切實、有效的措施，使公共管理能夠收到更好的成效；其次，從地方政府的組織體制和運作機(jī)制來看，中國的地方政府都有完整的組織體系和較為規(guī)范的運作機(jī)制，全國的地方政府大體分為省、市、縣、鄉(xiāng)四個層次，各級政府在中央的統(tǒng)一政令下，分層決策。這一方面反映了中國單一制國家的特征，另一方面也為地方政府有效地實施公共管理提供了相應(yīng)的組織保證；最后，中國的各級地方政府除了自身相對獨立的地位和權(quán)力外，首要的任務(wù)是要認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央的法律、政策和法令，也即大量與公眾有關(guān)的公共事務(wù)，最終的落實都是由各級地方政府完成的。因此，中國的各級地方政府、特別是縣鄉(xiāng)兩級地方政府實際上承擔(dān)著較多的公共管理事務(wù)。改革開放以來，中國經(jīng)歷了一個從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換的漫長過程。直到今天，這種轉(zhuǎn)換還在繼續(xù)。早在改革開放之初，伴隨改革開放政策的實施，中國事實上就已開始了政府公共管理方面的改革。從當(dāng)時的實際狀況看，傳統(tǒng)行政體制及政府管理的弊端主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)高度集中。主要表現(xiàn)是，權(quán)力過分集中于中央，地方政府、企事業(yè)單位和社會團(tuán)體沒有發(fā)展自主權(quán)。中央政府控制著絕大部分財力資源、人力資源和社會資源的分配權(quán)。整個社會缺乏應(yīng)有的活力和動力；二是政府組織結(jié)構(gòu)不合理。由于建國后長期實行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制，因此，各級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置完全按照計劃經(jīng)濟(jì)體制管理的需要進(jìn)行設(shè)置，造成部門林立，機(jī)構(gòu)臃腫，職能交叉、重疊，政出多門，以致人浮于事，相互扯皮，行政效率低下的局面長期難以改變；三是國家財政負(fù)擔(dān)沉重。其表現(xiàn)是國民收入的很大部分被龐大的行政人員 吃 掉，國家財政變成了 吃飯財政 ，無力將急需資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展方面；四是國家行政管理干部隊伍整體素質(zhì)不高。其主要表現(xiàn)是行政人員年齡老化，缺乏必要的專業(yè)知識，加上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制、官僚主義作風(fēng)以及干部人事制度的僵化等，整個行政管理隊伍缺乏活力，嚴(yán)重影響著行政人員積極性的發(fā)揮。改革開放以來，中國行政體制與機(jī)構(gòu)改革，主要圍繞三個中心展開：第一是改革管理權(quán)限。主要是簡政放權(quán)，擴(kuò)大地方政府和企事業(yè)單位、社會團(tuán)體的自主權(quán)；第二是政府機(jī)構(gòu)改革。自改革開放中國已經(jīng)歷了四次大的機(jī)構(gòu)改革，第一次機(jī)構(gòu)改革的主要是精簡機(jī)構(gòu)，提高效率；第二次機(jī)構(gòu)改革由簡單的數(shù)量調(diào)整轉(zhuǎn)到體制創(chuàng)新，提出了轉(zhuǎn)變政府職能；第三次機(jī)構(gòu)改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，建立宏觀調(diào)控體系；第四次機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建立一支高素質(zhì)、專業(yè)國家行政管理干部隊伍和適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的有中國特色的行政管理體制；第三是改革干部人事制度。首先是確定了新時期干部隊伍建設(shè)的方針，即 四化 標(biāo)準(zhǔn)；其次是建立了正常的干部退休制度，廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實際上的終身制，再次是改革干部的管理權(quán)限，打破了干部人事制度高度集中管理的體制，最后是打破單一的干部委任制度，推行包括委任、選任、聘任、考任等多種任用制度，在干部選拔任用中引入競爭機(jī)制，并自1993年起正式推行國家公務(wù)員制度。目前，由于我國政府公共管理外部環(huán)境劇變和自身變革的需要，對其提出了轉(zhuǎn)變政府工作方式的要求，當(dāng)前我國轉(zhuǎn)變政府工作方式迫切需要解決以下四個問題：一是樹立政府工作方式的新理念，新理念主要包括政府不是全能政府而是有限責(zé)任政府、資源配置應(yīng)采用行政手段與市場配置相結(jié)合、政府管理也要講求投入與產(chǎn)出、成本與效益等；二是改變傳統(tǒng)的政府審批方式；三上提高政府公共管理的透明度和公開性；四是變 依權(quán)力行政 為 依法行政 ?？梢钥闯?，近年來中國的政府公共管理正在從適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)不斷向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向推進(jìn)。（二） 入世 對我國公共管理的挑戰(zhàn)目前，經(jīng)濟(jì)全球化已將人類社會帶入了一個快速變化的新世紀(jì)，但由于歷史原因，在我國公共管理在相當(dāng)程度上還被等同于政府行政管理，政府部門在整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中仍處于主導(dǎo)地位，在這種情況下，我國公共管理要與國際接軌，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的要求，尤其在加入WTO后在全球化競爭中贏得優(yōu)勢，必然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。1.加入WTO后對政府管理方式的沖擊 按照WTO規(guī)則，為確保市場主體的公平競爭，是排斥政府權(quán)力進(jìn)入市場的，因此，我國政府面臨著盡快改變角色定位的要求，真正建立起以市場機(jī)制為主導(dǎo)的政府部門、私人部門和第三部門各司其職、協(xié)調(diào)配合的經(jīng)濟(jì)社會運行模式。然而，目前在我國，許多政府部門仍延續(xù)過去計劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府模式，以強(qiáng)制性的行政干預(yù)手段來管理社會經(jīng)濟(jì)，運作機(jī)制基本上還是靠上級的紅頭文件、通知、領(lǐng)導(dǎo)講話；仍習(xí)慣于專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的思維模式，設(shè)置行業(yè)管理部門直接管理產(chǎn)品；一些政府部門辦事環(huán)節(jié)繁多、辦事程序不規(guī)范、缺乏透明度、進(jìn)行 暗箱操作 ，習(xí)慣于將政府工作視為 國家機(jī)密 ，這種政府管理的思維理念和管理方式明顯帶有計劃經(jīng)濟(jì)和行政干預(yù)的色彩，完全不符合加入WTO后要求。2.加入WTO后對公共管理法制化的要求 公共管理的法制化是指公共管理的法律化、規(guī)范化和程序化，這既是WTO規(guī)則的要求，也是公共事務(wù)不斷擴(kuò)大，公共事務(wù)的內(nèi)容日益復(fù)雜，以及社會公眾對公共管理的要求和期望不斷提高的要求。但我國一些地方政府淡薄的法律規(guī)則意識、地方利益至上行為、濃厚的人治色彩，與WTO規(guī)則格格不入。例如一些地方和部門從自身利益出發(fā)，出臺一些政策、法規(guī)，或是出臺一些內(nèi)部規(guī)定，或是沿襲不成文的慣例，這些地方政策、法規(guī)內(nèi)部規(guī)定和慣例與國家有關(guān)法律法規(guī)相抵觸，或是危害國家和人民的利益。有些地方政府仍然在搞 上有政策，下有對策 ，又如在轉(zhuǎn)變政府工作方式中，雖然我國政府審批制度改革已取得重大進(jìn)展，但在許多地方經(jīng)改革后對已取消的審批事項仍按審批方式執(zhí)行，工作程序并沒有改變。加入WTO后，我國公共管理法制短缺狀況急待改變。3.加入WTO后對公務(wù)員素質(zhì)與能力的要求 加入WTO后，對我國公共管理最大的挑戰(zhàn)是對國家公務(wù)員素質(zhì)與能力的挑戰(zhàn)。盡管我國公務(wù)員素質(zhì)與能力逐年提高，年齡結(jié)構(gòu)日趨合理，但仍不能滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及加入WTO后的要求。具體表現(xiàn)在：（1）公務(wù)員的市場觀念落后：習(xí)慣按傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的思路辦事，對經(jīng)濟(jì)社會生活干預(yù)過多、過寬、過深。（2）公務(wù)員的法律意識淡薄：養(yǎng)成信奉上級的紅頭文件的習(xí)慣，忽視或者漠視國家的法律法規(guī)。（3）公務(wù)員在新形勢下競爭意識不強(qiáng)：工作上墨守成規(guī)，晉升上論資排輩，缺乏創(chuàng)新和活力。（4）公務(wù)員繼續(xù)學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的動力不足：知識陳舊老化，不思進(jìn)取，缺乏與時俱進(jìn)的精神，滿足不了知識經(jīng)濟(jì)時代、信息時代的要求?？傊?，市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和加入WTO既給我國公共管理的體制、過程和方式帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也為我國公共管理體制、過程和方式的改革和發(fā)展帶來了極好的機(jī)遇。我們必須抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，形成與成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制、WTO的法律框架以及我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共管理體制與模式。第三節(jié) 公共政策一、公共政策的概念（一）公共政策的定義公共政策是社會公共權(quán)威部門在特定的條件下，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動方案或行動準(zhǔn)則。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個人的行動，其表達(dá)形式有法律規(guī)章、行政規(guī)定和命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府大型規(guī)劃、具體行動計劃及相關(guān)策略等。（二）公共政策的內(nèi)涵公共政策的內(nèi)涵可以從下面幾個方面去理解。1.公共政策主體 任何公共政策都有特定的主體，公共政策體現(xiàn)了主體的意志，它與個人、企業(yè)等所做出的決定不同，具有法定的權(quán)威性。公共政策主體是參與公共政策過程的每一個群體。它可以是政府部門、各類政治或社會團(tuán)體，也可以是國際性組織，如聯(lián)合國、歐共體、東南亞聯(lián)盟等，還可以是大眾傳媒、公眾或選民等。不同的公共政策主體在公共政策過程中有著不同的權(quán)力和義務(wù)。2.公共政策的目標(biāo)取向 一定的公共政策總是要實現(xiàn)一定的目標(biāo)，具有明確的方向性。同時，公共政策又在特定的歷史時期內(nèi)起作用，具有時效性。公共政策不是無意識或偶然性的行為，目標(biāo)指向明顯。公共政策的目標(biāo)具有雙重性，一方面服務(wù)于政治統(tǒng)治，另一方面服務(wù)于公共事務(wù)，二者既緊密相連，又有所區(qū)別。前者保障后者，后者服從于前者。3.公共政策過程 公共政策是一個客觀過程，具有階段性。任何一項公共政策都有醞釀、制定、評估、執(zhí)行、終結(jié)等環(huán)節(jié)，它服務(wù)于某一特定的歷史時期，或著眼解決某一特定的問題。公共政策不是面向過去，而是面對現(xiàn)在和未來。4.公共政策體系 任何公共政策都不是孤立的。公共政策可分為總政策、基本政策和具體政策，也可分為一般政策和特殊政策，還可分為長期政策、中期政策、短期政策和臨時政策。一項政策可與其它政策發(fā)生聯(lián)系，各種政策組成政策體系和過程，相輔相成，共同服務(wù)于公共政策目標(biāo)。5.公共政策功能 不同性質(zhì)的公共政策具有不同的功能，國家的大政方針主要服務(wù)于政治統(tǒng)治和社會事務(wù)，既解決局部性問題，也解決全局性問題。部門和行業(yè)的政策是為了推動事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一項重大政策可能影響到一部分人的事業(yè)、甚至一個國家的前途和命運。6.公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范 政策總有具體的作用對象或客體，它規(guī)定對象應(yīng)做什么和不應(yīng)做什么；規(guī)定哪些行為受鼓勵，哪些行為被禁止。政策規(guī)定常帶有強(qiáng)制性，它必須為政策對象所遵守。行為規(guī)范和準(zhǔn)則使政策具有可操作性，從而才能有效地調(diào)整各種社會關(guān)系，調(diào)動各方面積極性，促進(jìn)社會發(fā)展。二、公共政策在公共管理中的地位和作用由于公共管理是一種強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)的管理活動，它必須通過計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等職能環(huán)節(jié)來實現(xiàn)，因此，它與公共政策密切相關(guān)。公共組織尤其是政府針對社會生活中存在的或正在發(fā)生的問題作出決策并制定出相關(guān)公共政策，同時將其轉(zhuǎn)化為相關(guān)的公共項目，通過有效整合社會各種力量，科學(xué)配置各種社會資源，運用各種方式和手段，最后達(dá)到人們行為的規(guī)范、問題的解決、政治的穩(wěn)定、社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的目的，可以說，公共政策是公共管理過程中最為基礎(chǔ)和重要的部分。（一）公共政策是公共管理的基礎(chǔ)從一個孤立的管理過程來看，公共管理過程可分為政策制定和政策實施以及效果評估等環(huán)節(jié)。實施行為的確定源于政策，公共組織尤其是政府通過制定政策，并將其轉(zhuǎn)化為項目，這就把政策目標(biāo)分解為具體的執(zhí)行目標(biāo)或階段目標(biāo)；下級部門再據(jù)此確定詳細(xì)的、可操作的行動步驟，合理配置人力、財力、物力，把政策目標(biāo)落到實處；政策目標(biāo)實現(xiàn)以及效果的評估之后，管理活動即告完結(jié)。這一活動過程結(jié)束后，公共組織尤其是政府又要根據(jù)新的社會需求制定新的政策目標(biāo)及方案，從而引發(fā)新一輪的政策執(zhí)行?；蚪?jīng)對上一輪政策實施、評價后的反饋，對原有政策進(jìn)行調(diào)整或修訂。因此整個公共管理就是政策的制定、執(zhí)行、評估，再決策、再執(zhí)行、再評估的循環(huán)過程。公共政策在公共管理是最為基礎(chǔ)，且極為重要的一環(huán)，沒有政策，就沒有目標(biāo)明確和卓有成效的執(zhí)行以及評估。（二）公共政策貫穿于整個公共管理過程的始終公共政策既是公共管理過程中最為基礎(chǔ)、極為重要的組成部分，又貫穿于整個公共管理過程。實際上，公共管理的其它環(huán)節(jié)如計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等均離不開公共政策，如計劃制訂，實質(zhì)上就是對目標(biāo)和任務(wù)作出周密、詳細(xì)的決策。計劃制訂后如何組織力量實施落實，如何配置各種資源，如何進(jìn)行指揮、協(xié)調(diào)與控制，均與公共政策密切相關(guān)；又如，在實施公共管理某一決策方案過程中，一旦發(fā)生偏離預(yù)定目標(biāo)的情況，還必須及時作出決策，制定相關(guān)公共政策予以糾正。因此，公共政策貫穿于整個公共管理過程的始終，公共管理過程就是一個不斷決策和實施公共政策的過程。三、公共政策的本質(zhì)、類型與功能（一）公共政策的本質(zhì)公共政策的本質(zhì)集中表現(xiàn)在三個方面：公共政策是階級意志和利益的集中反映；公共政策是政治管理和階級統(tǒng)治的工具；公共政策必須服務(wù)于社會發(fā)展方向。1.公共政策是階級意志、利益的集中體現(xiàn)與表達(dá) 公共政策的本質(zhì)首先表現(xiàn)在它是一定社會階級意志和利益的集中體現(xiàn)。在階級社會中，不同性質(zhì)的國家政權(quán)和代表不同階級、階層利益的政黨及其它政治組織，面對的是各種各樣、錯綜復(fù)雜又千變?nèi)f化的社會問題。為了解決這些社會問題就必須制定公共政策。而任何公共政策的制定和執(zhí)行都是以維護(hù)本階級政治上、經(jīng)濟(jì)上的利益為宗旨的。公共政策不是階級局部或暫時利益的體現(xiàn)，而是階級的整體、長遠(yuǎn)利益即根本利益的體現(xiàn)，為了這種利益，甚至可以犧牲某些局部或眼前利益。因此，公共政策是階級意志、利益的集中體現(xiàn)與表達(dá)。2.公共政策是統(tǒng)治階級管理國家、進(jìn)行統(tǒng)治的工具 公共政策體現(xiàn)了階級的意志、利益，不同歷史階段的不同統(tǒng)治階級，其公共政策的本質(zhì)有明顯區(qū)別，但都是作為統(tǒng)治階級管理國家、進(jìn)行統(tǒng)治的工具。資本主義國家是建立在生產(chǎn)資料私人占有基礎(chǔ)之上的，資產(chǎn)階級公共政策的本質(zhì)在于維護(hù)居于主導(dǎo)地位的本階級的利益。社會主義國家的公共政策主要是由國家的執(zhí)政黨 無產(chǎn)階級政黨代表人民制定的，其目的是為了維護(hù)社會穩(wěn)定與健康發(fā)展。因此，社會主義國家的公共政策首先體現(xiàn)了無產(chǎn)階級意志和利益。同時，社會主義國家的公共政策也代表著廣大人民群眾的利益。在社會主義國家中，執(zhí)政黨的公共政策為國家所接受，并通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)而成為國家的法律、公共政策時，它就不僅體現(xiàn)著無產(chǎn)階級的意志，而且也體現(xiàn)廣大人民群眾的意志，成為國家的意志。從這個意義上講，黨的公共政策和國家的公共政策在本質(zhì)上是一致的。3.公共政策服務(wù)于社會的進(jìn)步與發(fā)展 公共政策是社會階級利益的表達(dá)與執(zhí)行，同時，它又服務(wù)于社會的總體發(fā)展。公共政策的這種本質(zhì)決定于國家職能的兩重性。學(xué)術(shù)界的普遍觀點是，國家作為階級統(tǒng)治的工具，除了維護(hù)其統(tǒng)治的政治職能外，還負(fù)有管理社會事務(wù)方面的職能，即根據(jù)統(tǒng)治階級的需要，組織社會經(jīng)濟(jì)活動，發(fā)展科技文化事業(yè)，管理某些社會公共事務(wù)等。這種職能必然通過國家公共政策而體現(xiàn)出來，公共政策在執(zhí)行過程中，通過對各種社會資源的利用，對各種社會潛能的挖掘，在總體上實現(xiàn)公共政策目標(biāo)的同時，推動社會經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展。此外，公共政策必然要服務(wù)于一定的社會目標(biāo)，惟有如此，才具有存在的合理性。例如，世界衛(wèi)生組織的各項決策其目的是服務(wù)于世界各地人民的健康狀況，促進(jìn)人們過健康、幸福的生活。（二）公共政策的類型公共事務(wù)的管理是一個極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，作為國家或政府管理手段或工具的公共政策也是復(fù)雜多樣的，它的數(shù)量之多，范圍之廣，內(nèi)容之復(fù)雜和形式之多樣，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的分類方法。1.按照所指示的方向、所要實現(xiàn)的目標(biāo)的綜合程度分 公共政策可分為總政策、基本政策和具體政策?？傉呤强偟膽?zhàn)略目標(biāo)和總的原則。基本政策是政府對政策客體進(jìn)行規(guī)定或指明大方向的公共政策，它可包括兩類，一是具有全面性和廣泛性的、針對全國所有機(jī)構(gòu)部門的根本指導(dǎo)原則，也稱基本路線和基本方針。二是指導(dǎo)某一領(lǐng)域工作的根本指導(dǎo)原則。具體政策是政府為解決具體問題而給有關(guān)部門和個人規(guī)定的行動準(zhǔn)則。2.依據(jù)公共政策的作用特性分 有以下幾種區(qū)分方式。（1）改造型公共政策與調(diào)整型公共政策：改造型公共政策主要是在解決公共問題時著眼于對整個社會公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)、公共管理的運行體制與效能進(jìn)行全面的改造，因此，這類政策帶有全局性與革新性。調(diào)整型公共政策在解決公共社會問題時著眼于對公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)與運行體制只進(jìn)行部分的協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)，因此，這類公共政策則帶有局部性與調(diào)節(jié)性。（2）創(chuàng)新型公共政策與重申型公共政策：創(chuàng)新型公共政策的特點是具有探索性和創(chuàng)造性。它通常是公共權(quán)威部門針對以往從未遇到過的問題或現(xiàn)象所做出的行為規(guī)范。由于創(chuàng)新性政策帶有很大的探索性與嘗試性，因而具有較大的不確定性。它需要經(jīng)過反復(fù)的試行和驗證才能趨于完善。重申型公共政策乃是已經(jīng)定型的并且被實踐證明是有效的政策。（3）鼓勵型公共政策與限制型公共政策：鼓勵型公共政策是一種包含獎勵因素和手段的公共政策，目標(biāo)在于引導(dǎo)公眾朝向一定方向努力。這種類型的公共政策著眼于調(diào)動公眾的積極性，以推動某個范圍的事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。限制型公共政策是一種壓縮公眾選擇與活動范圍，從而控制某些行為少發(fā)生乃至不發(fā)生的公共政策。（4）原生型公共政策與派生型公共政策：原生型公共政策又稱為母政策，它是為解決某一類原始問題而制定的，針對性、目的性很強(qiáng)，而且具有定位定向性質(zhì)。派生政策則是再生政策。派生政策有兩種情況：一是原生政策如果是混合政策、復(fù)合政策或綜合政策，在其運行中，分解出來的單項政策或具體政策則是派生政策；二是原生政策是單項政策，為了解決某些復(fù)雜的、綜合性的問題而將幾個原生政策結(jié)合起來，形成的綜合性、混合性的政策則是派生政策。3.根據(jù)公共政策的內(nèi)容和作用的領(lǐng)域分 公共政策可分為政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會政策、科技政策、文教政策等，這是一般的公共政策劃分方法。政治政策是指在政治生活領(lǐng)域里由國家或特定政黨所規(guī)定的涉及政權(quán)的相關(guān)準(zhǔn)則、規(guī)范和法律等，是國家、政黨調(diào)節(jié)、處理人們的政治生活、政治關(guān)系的規(guī)范和準(zhǔn)則。政治政策也包括政黨政策、法制政策、軍事政策、行政管理政策、人事政策、民族政策、階級和階級斗爭政策、外交政策等。經(jīng)濟(jì)政策是指一個國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域方面所規(guī)定的政策。經(jīng)濟(jì)政策是調(diào)整人們的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)范和準(zhǔn)則。在一個社會中，人們的經(jīng)濟(jì)活動是主要的社會活動，作為管理手段的經(jīng)濟(jì)政策是一個較大的政策體系，大體可以分為農(nóng)、工、商、財稅、交通政策等，也可以稱第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)政策，各產(chǎn)業(yè)政策下面，又可分為若干小項。從經(jīng)濟(jì)活動過程看，必然包括生產(chǎn)、交換、分配、消費四個環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)政策又不相同，充分考察這四個環(huán)節(jié)之間的相關(guān)性，是制定完整的經(jīng)濟(jì)政策的要求。社會政策是指專門解決社會問題，提高人民生活，增進(jìn)社會利益，謀求社會秩序平衡發(fā)展的基本原則、規(guī)范。社會政策隨社會發(fā)展階段的不同而各具內(nèi)容，而且，不同國家的社會政策，其目標(biāo)與內(nèi)容也不相同。社會政策一般包括人口政策、勞動工資政策、救濟(jì)政策等。文教(包括文化、教育、出版、體育、衛(wèi)生等)政策是指國家對自身的文教事業(yè)的規(guī)劃、發(fā)展方向所制定的指導(dǎo)原則。文教政策是國家的一項重要政策，該政策不僅關(guān)系到國家的物質(zhì)文明建設(shè)，而且關(guān)系到一個國家的精神文明建設(shè)。文教政策主要包括發(fā)展文化事業(yè)的政策、發(fā)展體育的政策、發(fā)展教育的政策、發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生的政策、繁榮出版事業(yè)的政策等?？萍颊呤侵竾以谝欢〞r期的總目標(biāo)下，為了促進(jìn)和調(diào)節(jié)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，充分發(fā)揮科技工作者、科學(xué)技術(shù)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用而制定的基本準(zhǔn)則和規(guī)范?？萍颊叩闹饕獌?nèi)容包括關(guān)于科學(xué)技術(shù)在社會發(fā)展中的地位和作用、關(guān)于科學(xué)技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略、方向和基本方針、關(guān)于科學(xué)技術(shù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、關(guān)于保證科學(xué)技術(shù)發(fā)展的社會支持結(jié)構(gòu)。（三）公共政策的功能1.制約功能 公共政策的制約功能表現(xiàn)為公共政策是公共權(quán)威部門制定的有所為、有所不為的行為規(guī)則。公共政策通過限制人們的某些行為，保證公共目標(biāo)的實行。2.導(dǎo)向性功能 政策的導(dǎo)向性功能是引導(dǎo)整個社會朝著公共政策主體希望的方向發(fā)展。具體地說，政策為社會的發(fā)展、人們的行動確定了方向，使整個社會生活的各種復(fù)雜的、多面的、相互沖突的、漫無目的的行為，有效地納入到統(tǒng)一的、明確的目標(biāo)上來，使全社會按照既定目標(biāo)有序地前進(jìn)。政策的導(dǎo)向功能既是行為的導(dǎo)向，也是觀念的導(dǎo)向，它通過為實現(xiàn)政策目標(biāo)所具體規(guī)定的方針、步驟、條件、措施、方法等，統(tǒng)一人們的思想，規(guī)定人們的行為準(zhǔn)則，從而使整個社會朝一共同方向發(fā)展。3.調(diào)控功能 公共政策的調(diào)控功能，是指公共政策主體運用政策，在對社會公共事務(wù)出現(xiàn)的各種利益矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過程中所起的作用。政策的調(diào)控功能主要體現(xiàn)在調(diào)控社會各種利益關(guān)系，尤其是物質(zhì)利益關(guān)系，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。公共政策的協(xié)調(diào)功能既可以在社會常態(tài)運行下表現(xiàn)出來，也可以在社會的非常態(tài)運行下表現(xiàn)出來。在社會的常態(tài)運行下，由于社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的不平衡和不均衡，會產(chǎn)生利益矛盾，甚至?xí)霈F(xiàn)利益沖突，導(dǎo)致社會失衡，政策的作用就是對這些一定范圍內(nèi)的利益矛盾、沖突加以緩解、調(diào)和、協(xié)調(diào)，使之趨于和諧；在社會非常態(tài)運行時，即社會處于激烈變遷、轉(zhuǎn)型時期，政策的作用在于重新調(diào)整、調(diào)適和規(guī)范人們之間的行為和行為關(guān)系，以保證新的體制、制度和模式的建立。4.分配功能 由于社會的實際資源是有限的，不可能時時、事事都滿足每一個人的需要，而社會中每一個利益群體和個體都希望在有限的資源中多獲得一些利益，這必然造成利益分配上的沖突。為減輕社會成員之間的利益沖突，削弱而不是激化這類社會矛盾，需要通過公共政策來調(diào)整社會利益關(guān)系，這就是公共政策所具有的分配功能。本章提要1.公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法律學(xué)、社會學(xué)、系統(tǒng)學(xué)等多學(xué)科理論與方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)的管理活動。2.公共管理的對象為公共事務(wù)。公共管理的內(nèi)容主要包括公共政策的制定、公共項目的選擇、公共資源的組織、協(xié)調(diào)和控制、公共物品的合理利用與監(jiān)管，以及為社會成員提供各種公共服務(wù)等。3.公共管理與行政管理在管理主體、管理對象等方面有共同點，但公共管理的對象與內(nèi)容涵蓋面更廣更深；公共管理與企業(yè)管理在履行一般管理職能方面是相同的，但在目的、管理限制因素、物質(zhì)基礎(chǔ)支柱、管理人員來源、績效評估標(biāo)準(zhǔn)方面有重大的差別。4.公共管理的產(chǎn)生與發(fā)展基于公共行政（也稱行政管理），其思想基礎(chǔ)奠定于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的西方國家，目前已經(jīng)走過了公共行政到新公共管理的百年歷程。公共管理的發(fā)展既有重要的時代背景和現(xiàn)實原因，也有著重要的學(xué)科發(fā)展的因素。5.中國公共組織尤其是政府在社會的公共領(lǐng)域一直發(fā)揮著重要的作用，承擔(dān)著重大的職責(zé)，在中國的政府職能結(jié)構(gòu)中，公共管理職能占有重要地位。市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和加入WTO既為我國公共管理體制、過程和方式的改革和發(fā)展帶來了極好的機(jī)遇，又給我國公共管理的體制、過程和方式帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。6.公共政策是社會公共權(quán)威部門在特定的條件下，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動方案或行動準(zhǔn)則。公共政策是公共管理過程中最為基礎(chǔ)和重要的部分，它貫穿于整個公共管理過程的始終。專業(yè)術(shù)語1.公共管理 public management2.公共事務(wù) public affairs3.公共物品 public goods4.公共政策 public policy5.公共行政 public administration6.新公共管理 new public management本章深入閱讀的書籍[1]張成福，黨秀云著.公共管理學(xué).第一版.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001[2]陳振民主編.公共管理學(xué).第二版.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003案例分析英國的公共服務(wù)綱領(lǐng)1991年梅杰（John Major）繼任保守黨的首相，他一方面承襲撒切爾時代的改革做法，另一方面為顯示自己個人新作風(fēng)的特色，進(jìn)一步向國會提出 公民憲章 （Citizen"s Charter）的構(gòu)想與改革計劃。保守黨在1992年的政綱中宣稱： 公民憲章是有史以來為改善公共服務(wù)品質(zhì)深度最廣的計劃 。公民憲章 被視為 續(xù)階改革 （next steps）的續(xù)階，其核心目的在于改善公共服務(wù)的質(zhì)量，能有效率和有效能地輸送公共服務(wù)；期望將任何公共服務(wù)接受者視為消費者，賦予其自由選擇服務(wù)者提供者的權(quán)力。因此，公民憲章標(biāo)榜四項主題：提升公共服務(wù)質(zhì)量；享用服務(wù)時有更多的選擇機(jī)會；人民可以要求知曉服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，以及確保經(jīng)費運用的恰當(dāng)性。公民憲章提出公共服務(wù)的六項基本原則：1.明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn) 確立、監(jiān)控、公布服務(wù)的使用者合理期待的明確的標(biāo)準(zhǔn)的實際績效。2.信息公開 公布回應(yīng)這些標(biāo)準(zhǔn)，用最豐富的語言，提供有關(guān)公共服務(wù)如何進(jìn)行、它的費用、它所呈現(xiàn)的形式和誰在負(fù)責(zé)等方面的完整而準(zhǔn)確的信息。3.選擇和協(xié)商 無論在何處，公共部門應(yīng)該提供使用者選擇的機(jī)會。同時要以定期的和系統(tǒng)性的方式向那些服務(wù)的使用者咨詢。使用者對服務(wù)的看法以及對改進(jìn)服務(wù)的優(yōu)先順序的建議，應(yīng)該在制定標(biāo)準(zhǔn)的最終決策時作為參考。4.禮貌和幫助 公務(wù)人員通常應(yīng)佩戴名牌，提供有禮貌和幫助性的服務(wù)，對于有權(quán)享受服務(wù)者應(yīng)給予平等的對待，并且要方便他們享受服務(wù)。5.把事情做對 如果做錯了事情，就應(yīng)該道歉，作出完整的解釋，提供有效的補(bǔ)救措施。建立公開而且容易使用的申訴程序，如有可能要建立獨立的審查制度。6.重視效率的價值 在國家所能提供的資源范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)地和有效率地提供公共服務(wù)；同時應(yīng)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，檢測績效。布萊爾執(zhí)政后，繼續(xù)推動公共服務(wù)的改革，明確確立 服務(wù)第一 （service first）。在原有公民憲章六項原則的基礎(chǔ)上，工黨政府加以修改和擴(kuò)充，在1997年確立了公共服務(wù)傳輸?shù)木艞l新原則。公共服務(wù)傳輸?shù)木艞l原則：1.確立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn) 確立使用者期待的明確的標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)控和評估績效；根據(jù)獨立的測試，公布結(jié)果。2.公開與提供充分的信息 保持公開性，用平實的語言進(jìn)行明確而又有效的溝通；幫助人民使用公共服務(wù)；提供有關(guān)服務(wù)，其價格和提供方式方面的充分信息。3.協(xié)商與參與 在公共服務(wù)上，應(yīng)有廣泛的和更有意義的協(xié)商。在影響服務(wù)傳遞問題上，應(yīng)該聽取任何對此有興趣的人(服務(wù)的使用者、雇員和社群)的意見，他們應(yīng)有機(jī)會參與服務(wù)的提供，利用他們的意見改進(jìn)服務(wù)的提供。4.服務(wù)的便捷和選擇性的增加 要使服務(wù)具有便捷性，使得需要服務(wù)的人更容易得到服務(wù)，包括充分利用技術(shù)，盡可能地提供選擇。5.平等地對待 要平等地對待所有的人；尊重他們的隱私和尊嚴(yán)；提供幫助要有禮貌；特別要關(guān)心那些有特殊需求的人。6.有錯必改 要很快地、有效果地將事情做對；從錯誤和民眾申訴中吸取教訓(xùn)；要有一個公開的、明確的和容易操作的申訴程序；有可能的話要建立獨立審查的機(jī)制。7.有效的利用資源 有效地利用資源為納稅人和使用者提供最有價值的服務(wù)和效果，不能因短期節(jié)約而犧牲質(zhì)量。8.創(chuàng)新與改進(jìn) 為此，要平衡效率創(chuàng)新和不斷改進(jìn)是達(dá)成卓越的關(guān)鍵。經(jīng)常要尋求各種方式改進(jìn)服務(wù)和服務(wù)設(shè)施。要發(fā)展一種鼓勵創(chuàng)新，追求卓越的文化。9.與公共服務(wù)的其他提供者并肩工作 如果公共服務(wù)要滿足人們的需要，那么提供者必須共同工作提供無縫隙的服務(wù)，必須打破人為的障礙，提供簡單、有效的服務(wù)，鼓勵服務(wù)的提供者協(xié)調(diào)行動，通過共享信息、單一接觸和其它方式向使用者提供更好的服務(wù)。在目前，幾乎所有英國中央政府機(jī)構(gòu)和地方政府均建立了自己的服務(wù)憲章。（資料來源：張成福，黨秀云著.公共管理學(xué).第一版.）案例思考題：英國的公共服務(wù)綱領(lǐng)對我國公共管理有什么樣的啟示？討論與思考1.什么是公共管理？公共管理與公共行政有什么異同？2.公共管理的對象和內(nèi)容是什么？3.公共管理與行政管理及企業(yè)管理有什么異同？4.什么是新公共管理？應(yīng)如何評價新公共管理？5.全球化對中國的公共管理帶來了什么樣的機(jī)遇和挑戰(zhàn)？6.如何理解公共政策在公共管理中的地位和作用？（朱昌蕙）
